Der Bund ist mit seinem umfangreichen Immobilienbesitz einer der größten Bauherren in der Bundesrepublik Deutschland. Allein der Unterhalt der Bundesimmobilien hat ein Volumen von jährlich rund einer Milliarde Euro, die Investitionen sollen in Zukunft bis zu 1,7 Milliarden Euro pro Jahr betragen. Er hat damit sowohl eine wirtschaftlich einflussreiche Position als auch eine wichtige Vorbildrolle. Zu den aktuellen Herausforderungen zählen unter anderem:

• Höhere Flexibilität und schnellere Entscheidungen bei Immobilienprojekten
• Bessere Termin- und Kostentreue bei öffentlichen Bauvorhaben
• Digitalisierung des Bauprozesses und der Immobilienverwaltung
• Energetische Sanierung des Gebäudebestands und energieoptimales Bauen

Um dies zu erreichen, ist ein Paradigmenwechsel hin zu einem professionellen, erfolgsorientierten und vor allem flexiblen Bauprojektmanagement erforderlich.

Im Folgenden stellen wir wichtige Elemente dieser laufenden Transformation vor, die auch als Vorbild für andere Organisationen der öffentlichen Hand bei ähnlichen Herausforderungen dienen können. Planer, Projektmanager und Dienstleister, die als Auftragnehmer und Auftragnehmerinnen für den Bundesbau tätig sind, profitieren von der Veränderung durch mehr Professionalität und schnellen Entscheidungen auf Auftraggeberseite.

Die zentralen Stakeholder des Bundesbaus

Für das Verständnis der komplexen Zusammenhänge im Immobilienmanagement der öffentlichen Hand ist die Kenntnis der Stakeholderstruktur im Bundesbau ein zentraler Schlüssel. Alle Organisationen sind öffentlich-rechtliche Behörden. Dies ist zugleich Hindernis und Chance, denn Behörden sind einerseits an Verwaltungsprozesse gebunden, andererseits sind sie nur dem öffentlichen Wohl verpflichtet und verfolgen keine privatwirtschaftlichen Interessen.

Die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA)

Um das Immobilienmanagement zu professionalisieren, wurde 2005 die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) gegründet. Die BImA ist Eigentümerin, Verwalterin und Vermieterin des größten Teils des Bundesimmobilienbestands (siehe Infokasten "Bundesanstalt für Immobilienaufgaben" am Ende des Artikels). Sie ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Dies gewährleistet die staatliche Souveränität über die Immobilien des Bundes und vermeidet die Privatisierung.

Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)

Partner der BImA ist das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR). Das BBR führt die Bauaufgaben des Bundes an den Regierungssitzen in Berlin und Bonn durch (siehe Infokasten "Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung" am Ende des Artikels). In dieser Rolle ist es auch für den Auslandsbau und für weitere Bauherren des Bundes zuständig, die nicht in das Mieter-Vermieter-Modell der BImA einbezogen sind, wie u.a. das Bundeskanzleramt, das Bundespräsidialamt oder der Bundestag.

Die Landesbauverwaltungen

Operativ durchgeführt werden die Bauvorhaben des Bundes durch die Länder unter der Regie des Bundes. Dabei "leiht" sich der Bund von den Ländern eine "Bauverwaltung", die zwar Teil der Landesverwaltung, aber für den Bund tätig ist. Diese Konstruktion wird als "Organleihe" bezeichnet. Der Bund erstattet den Ländern die Ist-Kosten durch eine jährliche Verwaltungskostenerstattung.

Der Bundesbau ist in den Ländern unterschiedlich organisiert. In den meisten sind die Bundesbauabteilungen der Landesbauverwaltungen für den Bund tätig. In Baden-Württemberg gibt es einen eigenen Landesbetrieb Bundesbau mit sechs Staatlichen Hochbauämtern. In Hessen ist die Oberfinanzdirektion Ansprechpartnerin für den Bund; der Landesbetrieb Bau und Immobilien führt die Bauaufgaben durch. In Schleswig-Holstein steuert das Amt für Bundesbau im Finanzministerium den Bundesbau, der von der Gebäudemanagement Schleswig-Holstein AöR (GMSH) umgesetzt wird.

Die Fachaufsichtsführende Ebene (FfE) und die Baudurchführende Ebene (BdE)

In allen Ländern gibt es eine Fachaufsichtsführende Ebene (FfE) und eine Baudurchführende Ebene (BdE). Neben der fachlichen Kompetenz und den Synergien zum Landesbau profitiert der Bund damit von einer Privilegierung in den Landesbauordnungen. So bedürfen Bauten des Bundes keiner Genehmigung durch die kommunalen Bauämter, sondern das BBR und die Landesbauverwaltungen führen die bauordnungsrechtlichen Verfahren selbst durch.

Das Reformvorhaben Bundesbau

Die Prozesse und Regeln im Bundesbau sind über Jahrzehnte gewachsen und haben sich als schwerfällig und überreguliert erwiesen. Sie waren immer weniger geeignet, die zunehmenden Bauaufgaben umzusetzen und mit der wachsenden Komplexität angemessen umzugehen. Der Bundesrechnungshof hatte in regelmäßigen Abständen angemahnt, dass der Bund die Planung und Steuerung von großen Baumaßnahmen verbessern soll.

Im Koalitionsvertrag zu Beginn der Legislaturperiode des 20. Bundestags wurde 2021 vereinbart, die Verantwortung für Planung, Bau und Betrieb der Bundesliegenschaften bei der BImA zu konzentrieren. Eine Übertragung aller Aufgaben auf die BImA war damit nicht angestrebt. Dies hätte zudem eine umfangreiche Umorganisation verlangt, die den Bundesbau erst einmal für einige Jahre gelähmt hätte.

Dagegen sollte an der Partnerschaft von BImA, BBR, den Bauverwaltungen der Länder und dem Bundesministerium für Verteidigung (BMVg) nicht nur festgehalten werden, sondern diese auf eine neue Grundlage gestellt werden. Mit diesem Ziel setzten das Bundesministerium der Finanzen und das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen durch ihre Staatssekretäre Werner Gatzer und Dr. Rolf Bösinger das Projekt Reform Bundesbau ein und übertrugen dem damaligen Vorstandssprecher der BImA Dr. Christoph Krupp und der Präsidentin des BBR Petra Wesseler die Leitung.

Mit dem Projekt sollten Genehmigungsvorbehalte abgebaut, die Strukturen einfacher und effizienter gestaltet und die Beschäftigten durch mehr Entscheidungskompetenz vor Ort motiviert werden. Hierzu sollten konkret folgende Veränderungen umgesetzt werden:

• BImA, BBR und Landesbauverwaltungen sollten unmittelbar zusammenarbeiten – d.h. ohne Dienstweg über die Ministerien.
• Die Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) sollte verschlankt und praxisnäher gestaltet werden.
• Das Projektmanagement sollte professionalisiert werden.
• Die Steuerung der BImA und des BBR sollte im Sinne einer stärkeren Eigenverantwortung neugestaltet werden.

Da in den vergangenen Legislaturperioden viele Anläufe zur Reform ergebnislos geblieben waren, hatte die Bundesbauministerin Klara Geywitz auf eine schnelle Umsetzung gedrungen, damit die Ergebnisse noch in der 20. Legislaturperiode wirksam werden konnten.

Die drei wichtigsten Eckpunkte der Reform konnten im Jahr 2022 umgesetzt werden:

Stärkung der Position der BImA

Die Zuständigkeit für die Organleihe wurde mit Wirkung vom 1. August 2022 vom Bauministerium auf die BImA übertragen. Das erlaubt und verbessert die unmittelbare Zusammenarbeit von BImA und Bauverwaltung im Projekt vor Ort sowie auf Landesebene zwischen den Niederlassungen der BImA und der jeweiligen Landesbauverwaltung. Damit wird zugleich die Möglichkeit eröffnet, Entscheidungskompetenzen aus den zentralen Instanzen in die Projektstrukturen vor Ort zu verlagern. Auch für die Auftragnehmerinnen und Auftragnehmer im Bundesbau, d.h. Planungs- und Bauunternehmen, hat dies den Vorteil, dass ihre Ansprechpersonen in BImA und Bauverwaltung viele Entscheidungen selbst treffen können, ohne bei übergeordneten Stellen nachfragen zu müssen.

Gesetz zur Modernisierung des Bundesbaus

Der zweite Eckpunkt war das Gesetz zur Modernisierung des Bundesbaus (Bundesgesetzblatt, 2022), mit dem das BImA-Gesetz und das BBR-Gesetz angepasst wurden. Die Entscheidung über die Finanzierung und Durchführung von Bauprojekten wurde dem Verwaltungsrat der BImA übertragen.

Modernisierung der RBBau

Der dritte wesentliche Eckpunkt war die Neufassung der Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau). Sie wurde von 170 Seiten auf 24 Seiten gekürzt, und auch die meisten Muster und Anlagen entfielen, die mit der RBBau zusammen mehr als 700 Seiten umfassten. Die neue RBBau setzt darauf, dass die projektverantwortlichen Personen sowohl bei der Bauverwaltung als auch auf Seiten der Bauherren BImA und BMVg entsprechend qualifiziert sind und wissen, wie man ein Projekt durchführt. Die RBBau verzichtet daher auf entsprechende Vorschriften im Detail, sondern regelt den Rahmen für die Projektdurchführung.

Die neue RBBau – Orientierung am Erfolg statt an Vorschriften

Die neue RBBau schafft den Rahmen, um im Bundesbau ein modernes und professionelles Projektmanagement durchgängig zu etablieren, das alle am Projekt unmittelbar Beteiligten einbezieht. Für eine Verwaltungsvorschrift neu ist die Präambel, die den Projekterfolg in den Mittelpunkt rückt und über die Zuständigkeitsabgrenzungen stellt: "Wir respektieren gegenseitig die Kompetenzen und Fähigkeiten, die jeder Beteiligte mitbringt, um seinen Beitrag zu leisten. Der gemeinsame Projekterfolg ist uns dabei wichtiger als die Abgrenzung. Vertrauen, Zusammenarbeit und Transparenz sind der Schlüssel zum Erfolg."